O ministro Alexandre de Moraes, do Supremo Tribunal Federal, decidiu nesta sexta-feira (27) condicionar o fornecimento de relatórios de inteligência financeira (RIFs) pelo Coaf à observância de seis requisitos cumulativos, entre eles a existência prévia de investigação formal e a identificação expressa do investigado. A medida tem efeito imediato e alcance nacional. Não está claro, porém, se a decisão atinge também os relatórios que o Coaf produz e dissemina por iniciativa própria, sem provocação de autoridades — questão que fontes da Polícia Federal ouvidas pelo Bastidor apontam como indefinida.
Com a determinação de comunicação urgente, a decisão deverá ser levada ao conhecimento dos tribunais superiores e estaduais do país, do Ministério Público, do Banco Central e do próprio Coaf, com ordem de cumprimento direto pela direção do órgão. Moraes também solicitou à presidência do Supremo a inclusão imediata do caso em pauta presencial do Plenário, para julgamento definitivo com repercussão geral.
A decisão de Moraes abre brecha para que defesas questionem a legalidade de investigações que envolvam os relatórios do Coaf. Na prática, pode vir a causar nulidades em processos já em andamento em todo o país. É mais um revés para o funcionamento do órgão e para investigações sobre crimes financeiros.
Ocorre, ainda, em meio à investigação aberta por ele sobre vazamentos de dados fiscais de familiares de ministros do Supremo – incluindo o próprio Moraes. O inquérito envolveu questionamentos ao Coaf e à Receita. Apura o acesso e a divulgação de informações fiscais da advogada Viviane Barci de Moraes, esposa do ministro, no final do ano passado. O escritório dela tinha um contrato de 3,6 milhões de reais mensais com o Banco Master.
Em decisão monocrática de 11 páginas, Moraes sustenta a existência de um “problema sistêmico” e classifica como “epidemia” o uso de dados financeiros fora de parâmetros formais. Segundo o ministro, os RIFs vinham sendo usados por investigadores para levantar dados sobre pessoas físicas ou jurídicas que ainda não eram formalmente investigadas, fora de inquéritos e sem controle judicial, em práticas descritas nos autos como “investigações de gaveta”. A decisão cita a Operação Bazaar como exemplo de apuração que revelou o uso sistemático dessa prática por órgãos de persecução penal.
Dentro desse modelo, afirma que dados sensíveis eram levantados sem delimitação prévia para mapear patrimônio, em prática conhecida no meio jurídico como “fishing expedition”, quando se busca informação de forma ampla e sem alvo definido, com potencial uso para constrangimento e até extorsão por agentes públicos envolvidos.
“A ausência de balizas constitucionais claras e imediatamente aplicáveis tem permitido a normalização do uso de instrumentos de inteligência financeira como meio de prospecção patrimonial indiscriminada, abrindo espaço para abusos reiterados e institucionalmente corrosivos”, afirmou.
Para conter esse quadro, Moraes fixou seis requisitos cumulativos para o acesso aos RIFs. O primeiro exige a existência de procedimento formalmente instaurado, seja inquérito policial, procedimento investigatório criminal do Ministério Público ou processo administrativo sancionador, com lastro documental que justifique a requisição e finalidade penal ou administrativa sancionadora claramente delimitada. O segundo impõe a identificação objetiva do investigado ou do sujeito potencialmente sancionável, com declaração expressa assinada pela autoridade competente.
O terceiro estabelece a pertinência temática estrita entre o conteúdo solicitado ao Coaf e o objeto da apuração, vedando qualquer utilização genérica, prospectiva ou exploratória. O quarto proíbe que o relatório de inteligência financeira constitua a primeira ou única medida adotada na investigação, sob pena de invalidação posterior sem prejuízo de apuração de responsabilidade funcional. O quinto estende as mesmas exigências às comissões parlamentares de inquérito. E o sexto veda o uso de RIFs em fases preliminares não punitivas, como verificações de notícia de fato, verificações preliminares de informações, sindicâncias e auditorias administrativas.
O descumprimento de qualquer dos critérios torna inadmissíveis tanto as informações obtidas quanto todas as provas delas derivadas. À primeira vista, é a aplicação direta da doutrina dos frutos da árvore envenenada ao universo da inteligência financeira.
A decisão responde ao caso concreto de Ariel Paul Gordon, investigado na Operação Sangue Impuro, em que o STJ reconheceu pescaria probatória porque as informações foram solicitadas ao Coaf antes da instauração formal do inquérito. Mas as consequências vão muito além do caso individual: os seis requisitos configuram, na prática, um marco regulatório provisório para o sistema de inteligência financeira brasileiro, imposto por decisão individual de um único ministro, pendente de referendo pelo Plenário.
Resta em aberto, contudo, a questão dos relatórios produzidos por autonomia do Coaf. A decisão trata das condições para o fornecimento de RIFs mediante requisição ou solicitação de autoridades, mas não dispõe expressamente sobre a disseminação espontânea, isto é, sobre os casos em que o próprio Coaf, ao identificar indícios de crime em suas análises, encaminha relatórios às autoridades competentes por iniciativa própria, sem provocação externa. Segundo fontes da Polícia Federal ouvidas pelo Bastidor, essa lacuna gera incerteza operacional imediata: não está claro se a exigência de procedimento formal prévio alcança também esses casos ou se a função de alerta espontâneo do Coaf permanece intacta.
A longa batalha pelo Coaf
A controvérsia sobre os limites do compartilhamento de inteligência financeira remonta a 2019. É uma das maiores batalhas judiciais em andamento entre os ministérios públicos e criminalistas.
Em julho daquele ano, o então presidente do Supremo, Dias Toffoli, suspendeu todas as investigações baseadas em relatórios do Coaf em todo o país, no contexto do caso que envolvia o senador Flávio Bolsonaro. Em novembro de 2019, o Plenário julgou o mérito do que viria a ser o Tema 990 de Repercussão Geral e validou o compartilhamento de dados pelo Coaf sem necessidade de autorização judicial, desde que preservado o sigilo das informações.
A tese, entretanto, deixou lacunas que alimentaram anos de divergência. Ficou razoavelmente claro que o Coaf podia encaminhar inteligência de forma espontânea. Não ficou definido se órgãos de investigação podiam solicitar dados já armazenados pelo Coaf, nem se podiam requisitar a produção de novos relatórios sob encomenda.
As duas turmas do próprio Supremo passaram a divergir. Em 2024, a Primeira Turma, por unanimidade, confirmou decisão do ministro Cristiano Zanin que validava o envio de dados do Coaf diretamente à polícia sem autorização judicial, admitindo inclusive a possibilidade de solicitação ao órgão de inteligência. No mesmo ano, a Segunda Turma concluiu, em sentido oposto, que o Tema 990 não autorizava o Ministério Público a requisitar diretamente dados bancários ou fiscais sem autorização judicial prévia. No STJ, a Terceira Seção e a Sexta Turma, em decisões de maio e junho de 2025, alinharam-se à leitura restritiva.
Foi nesse cenário de fratura jurisprudencial que, em junho de 2025, o Plenário do Supremo reconheceu por unanimidade a repercussão geral do Tema 1.404, para uniformizar o entendimento. A questão constitucional posta é saber se são lícitas, para fins penais, as provas obtidas pelo Ministério Público por requisição de RIFs ou de procedimentos fiscalizatórios da Receita Federal, sem autorização judicial e sem a prévia instauração de procedimento de investigação formal.
Em 20 de agosto de 2025, Moraes proferiu a primeira decisão monocrática de destaque nesse caso. Determinou a suspensão nacional de todos os processos que discutiam a validade do uso de provas obtidas a partir de dados do Coaf. A decisão atendeu a um pedido da Procuradoria-Geral da República, que alertara para as consequências da divergência: dezenas de inquéritos trancados, centenas de prisões revogadas, milhões de reais em medidas patrimoniais anuladas e operações policiais invalidadas.
A suspensão, porém, gerou efeito colateral imprevisto. Defesas de investigados e réus em processos de alta complexidade, especialmente envolvendo organizações criminosas, passaram a utilizar a decisão para requerer a suspensão de investigações e a revogação de medidas cautelares, incluindo prisões preventivas e bloqueios de bens.
Cinco dias depois, em 25 de agosto, Moraes precisou emitir um esclarecimento delimitando o alcance da suspensão: ela deveria atingir apenas as decisões judiciais que haviam anulado relatórios de inteligência ou criado entraves ao uso das informações financeiras, e não as que haviam validado as requisições pelas autoridades investigatórias.
A decisão desta sexta-feira é o terceiro e mais expansivo movimento monocrático de Moraes no caso. Ao impor seis requisitos obrigatórios para o fornecimento de relatórios pelo Coaf, o relator vai substancialmente além tanto do Tema 990 quanto das decisões anteriores no Tema 1.404.
O choque com os padrões do Gafi
A indefinição sobre os relatórios espontâneos e as restrições impostas aos RIFs por requisição colocam o Brasil em rota de tensão com os padrões internacionais de prevenção à lavagem de dinheiro estabelecidos pelo Grupo de Ação Financeira Internacional, o Gafi, de cujo quadro de membros plenos o país faz parte desde 2000.
A Recomendação 29 do Gafi estabelece que as unidades de inteligência financeira, como o Coaf, devem ter autonomia operacional para produzir e disseminar relatórios tanto de forma espontânea quanto mediante solicitação de autoridades competentes. O modelo internacional prevê um ciclo em que entidades obrigadas reportam transações suspeitas, a UIF analisa as comunicações e dissemina os resultados às autoridades competentes, e estas abrem procedimentos formais. O relatório de inteligência financeira é concebido, nesse desenho, como o gatilho que deflagra a investigação, e não como um instrumento subordinado a apurações já em curso.
Ao exigir a existência prévia de investigação formal para o compartilhamento de dados, a decisão inverte essa sequência. Retira do Coaf a função de alertar autoridades sobre movimentações suspeitas antes de existir investigação formal e transforma o relatório em peça acessória de procedimentos já constituídos.
A exigência de identificação prévia do investigado como condição para o fornecimento de RIFs também se distancia do modelo do Gafi. A análise operacional conduzida por unidades de inteligência financeira é, por natureza, voltada à identificação de alvos até então desconhecidos, ao rastreamento de redes e à descoberta de vínculos entre transações e possíveis produtos de crime. Se o Coaf só pode responder sobre pessoas já nominalmente identificadas em investigações formais, sua capacidade de descobrir nós de rede previamente desconhecidos fica comprometida.
O Grupo Egmont de Unidades de Inteligência Financeira, do qual o Coaf é membro, publicou em 2018 documento de referência sobre a independência operacional das UIFs. Segundo o texto, o envolvimento de atores externos não deve se estender a como a UIF conduz suas operações, incluindo quais casos devem ser analisados, disseminados ou encerrados. Estruturas e práticas restritivas de governança constituem, segundo o documento, desafios à autonomia operacional da UIF. Uma ordem judicial que dita as condições sob as quais o Coaf pode ou não fornecer inteligência configura exatamente o tipo de constrangimento externo que o arcabouço do Gafi e do Grupo Egmont consideram incompatível com a autonomia da UIF, independentemente de a interferência vir do Executivo, do Legislativo ou do Judiciário.
O Gafi já havia sinalizado preocupação com interferências judiciais nesse sistema no caso brasileiro. Em outubro de 2019, ao encerrar o processo de acompanhamento reforçado do Brasil, mencionou expressamente a decisão do Supremo, sob relatoria de Toffoli, que suspendeu o uso de dados do Coaf, registrando o episódio como ponto de atenção em documento público. Sete anos depois, a decisão de Moraes reproduz e aprofunda o padrão que o Gafi sinalizara como problemático. A diferença é que a liminar de Toffoli foi resolvida pelo Plenário em prazo relativamente curto, enquanto os requisitos impostos por Moraes configuram restrições operacionais estruturais cuja remoção depende do julgamento definitivo do Tema 1.404, sem data marcada.
O Brasil foi avaliado pelo Gafi em outubro de 2023. O relatório concluiu que o país avançou na adoção de regras, mas apresenta falhas de efetividade. De onze resultados avaliados, apenas dois receberam classificação de efetividade substancial. Os nove restantes, incluindo o que mede a utilização de inteligência financeira pelas autoridades, foram classificados como de efetividade moderada ou baixa, o que, pela metodologia do Gafi, equivale a implementação não efetiva dos padrões.
O Brasil já se encontra próximo do limiar que aciona o processo de revisão do Gafi. Pelos procedimentos vigentes, uma jurisdição entra em processo de revisão quando apresenta nível baixo ou moderado de efetividade em seis ou mais dos onze resultados, com um mínimo de dois baixos. Se a decisão de Moraes contribuir para a deterioração do resultado relativo à inteligência financeira ou impedir a melhora dos resultados sobre investigação de lavagem de dinheiro e confisco de bens, o Brasil poderá se aproximar da chamada lista cinza do Gafi, que identifica jurisdições sob monitoramento intensificado e produz consequências econômicas concretas para países com o grau de exposição financeira internacional do Brasil.
A questão central é de sequenciamento: se o Plenário do Supremo resolver o Tema 1.404 antes do próximo ciclo de avaliação do Gafi e firmar tese mais permissiva que as restrições monocráticas de Moraes, o risco de conformidade se dissipa. Se o julgamento se arrastar, o Brasil poderá entrar na rodada de acompanhamento com um sistema de inteligência financeira comprovadamente mais restrito do que aquele que o Gafi já considerou de efetividade apenas moderada.
Confira a íntegra da decisão do ministro Alexandre de Moraes.
